他山之石日本城乡协调发展对海南自贸试验区建设的启示
□吴士存
日本是城乡协调发展的先行者和探索者，日本农村建设过程中也曾经面临着当前海南农村发展的共同难题。借鉴包括日本在内的发达国家的工业化和城市化过程中的成功经验，并结合海南的实际，按照四大战略定位的目标要求，走出一条新型城市化、城乡一体化可复制可推广的新路，是海南全岛建设自贸试验区的题中应有之义。
2018年10月16日，国务院批复同意设立中国（海南）自由贸易试验区并印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出，发挥海南岛全岛试点的整体优势，紧紧围绕“三区一中心”实行更加积极主动的开放战略，加快构建开放型经济新体制，推动形成全面开放新格局，把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。“全岛开放、对标国际”意味着海南自贸试验区建设必须统筹处理好“对外开放与对内开发”的关系，而对内开发必须注重处理好城市与农村的协调发展关系。
与全国其他自由贸易试验区相比，海南自由贸易试验区有广大的农村，且农业占比高、农村人口多，这对以乡村振兴和城乡协同发展为主要路径推进城市化进程的海南来说，既是机遇更是挑战。一方面，全岛建设自贸试验区，意味着海南可以利用相对丰富的土地等自然资源增强发展的后劲，从而形成更加广阔的开放空间。另一方面，长期以来，海南的农村产业结构比较单一，产业链短而弱，科技含量不足，规模化经营程度低，农产品价格不稳定，难以形成对市场前景的稳定预期，制约了农民对农业的投入和经营农业产业的积极性。此外，海南缺乏大城市对农村的带动作用，城市反哺农村的能力还不强，城市与农村之间还未形成有效的联动机制。加上以房地产业为主要产业驱动的海南城市化进程，助长了人们土地用来“盖房子”比“种庄稼”生财快的急功近利心态。上述因素是目前海南乡村落后、农民相对贫困和城乡分割的二元经济明显的主要成因。从这个意义上讲，处理好农村与城市的协调发展，以乡村振兴来缩小城乡差距将是全岛建设自贸试验区面临的首要挑战。
在统筹城乡发展和城乡一体化方面，战后日本的经验值得重视，亦可借鉴。日本的城乡发展实践自二战后大致经历了三个阶段，第一阶段以缩小城乡差异为目标，提升乡村居民生活水平；第二阶段注重城乡协调发展，改善农村居民生活环境；第三阶段即现阶段以城乡一体化为目标，实现农业的可持续发展。日本农村较之海南虽然基础设施相对完善、产业发展相对健全、城乡融合度比较高，但也曾面临与海南一样的城乡协调发展问题，例如：农村人口减少、老龄化、农业潜力难以得到充分发挥，农业从业人员流失、无主荒地大量增多、土地利用率降低，重农业科技发展而轻乡村文化振兴，等等。基于此，海南可从日本的城乡发展经验中获取有益的启示。
海南在全国率先开展省域“多规合一”改革试点，全力推进“五网”基础设施建设，统筹城乡一体化发展，持续开展生态环境六大专项整治，加快建设“美丽海南百镇千村”等，为实施乡村振兴战略打下了良好基础。对标日本，海南农村发展大致处于第一阶段向第二阶段过渡的时期。基于这一判断，借鉴日本经验，海南自贸试验区建设背景下的城乡统筹发展可分两步走。
第一步，在海南农村建设取得重要成就的基础上，一方面，继续通过基础设施建设和公共服务均等化缩小城乡差异；另一方面，夯实城乡协调发展的产业基础。乡村振兴，产业发展是根本，而产业发展必须走科技化、市场化和品牌化的道路。建议各级政府加强对农民的职业培训，尤其是做好种养技术方面的技术培训，让农民多掌握几门种养技术，增强务农致富的信心。此外，政府还应在农业产业扶持方面推出一系列惠农政策，培育一批农业龙头企业，提高农业的组织化程度和规模化水平。
第二步，在实现海南农业产业转型升级的同时，对全岛农村和农业进行统筹规划，根据区域特色、资源优势和全岛一盘棋的思路构建全省协调发展的新格局。具体来讲：
一是借鉴日本设立国家战略特区的经验，规划建设海南自贸试验区若干个“区域性经济合作圈”。2014年3月，日本设立了“环首都经济圈”“关西经济圈”以及冲绳县、新潟市、福冈市和兵库县养父市6个国家战略特区。“环首都经济圈”“关西经济圈”一直是日本经济文化政治的重要区域，设立这两个战略特区的目的是继续做大做强做优大都市经济圈，形成全国发展的带动效应。养父市地处山区，农地分散，不适合开展大规模机械化生产，所以被赋予探索联手大企业和发展个性化农业生产模式，通过多种类型的农业继承人，使农地价值得到应有体现的使命；而新潟市地处日本最长的河流信浓川和阿贺野川两大河流形成的冲积平原上，因此被赋予探索机械化农业发展之路的使命。冲绳县因远离本土，具有生态、离岸等优势而被定位为吸引外国游客的国际旅游试点，施行放宽签证发放等措施。福冈市因其经济活力被确定为创业就业的改革试点。
总之，依据不同地区的经济、资源和地理条件，日本设置了不同的国家战略特区，承担着不同的发展使命。就海南而言，应借鉴日本的城乡协调发展经验，根据“多规合一”的总体规划，借鉴“战略特区”的区域功能划分，分别探索自贸试验区和中国特色自由贸易港建设的多元发展路径。例如：以海口为中心的“海澄文”一体化综合经济圈应以互联网产业、热带特色高效农业等十二个重点产业为依托，借助自贸试验区建设的政策优势，增强省会城市的辐射带动功能；以三亚为中心的“大三亚”旅游经济圈则应以国际旅游消费中心的战略定位为主攻方向，围绕休闲游、文化游、体育游、购物游、邮轮游艇游做文章，实现旅游业态的转型升级和吸引中高端国际游客的市场定位。以洋浦、儋州、东方、昌江为代表的西部工业走廊，应以南海油气开发服务保障基地建设为契机，在拉长石化产业链、发展港航产业和临港经济上下功夫。海南中部山区可探索山地农业、农村旅游观光，建设一批生态环境好、旅游体验新而奇的乡村旅游驿站。此外，还应继续支持文昌航天产业、琼海医疗健康产业等特色优势产业的发展，最终形成全省市场与资源、农村与城市的良性互动与分工协作机制，使众多的“经济圈”和“区域板块”形成一个功能各异、经济互补的有机整体，并产生联动叠加效应。
二是借鉴日本实施“城乡交流战略”的成功经验，缩小城乡差别，构筑海南城乡和谐发展的人文纽带。近年来，日本政府通过政策鼓励和财政支持的方式，在全国范围内逐步形成了覆盖不同年龄群体的城乡交流机制。例如：“儿童农村交流项目”鼓励小学生到农村住宿体验，目的是将农村作为一个教育场所，让儿童贴近自然、接触农林牧渔业生产，培养其对农业、农村和农民的感情和正确认识。针对中高等教育的学生，政府利用日本学校毕业旅行的传统习惯，积极推广大中学生农家体验项目，鼓励、引导学生在农家吃住，体验播种、浇灌、收割、放牧、乳制品的收集制作等农业生产活动，培养学生热爱农村、珍惜农民劳动成果的思想感情。企事业单位也安排雇员定期到农家吃住学习，在体验农村生活的同时，也促进了当地经济的增长。同时，日本各地的农协也积极开展饮食文化教育，提升消费者对传统饮食文化的认同感。此外，政府积极建设公益性、营利性的市民农园，让都市的百姓亲近农业、了解农业、心系农业，亲身参与到农业生产队伍中，加强农民与市民的交流，并积极开展城市与农村的交流对话，推进企业和非营利组织等主体的积极参与。通过城乡交流战略，可让凋敝、稀化的农村地区变得更有活力。日本的做法对海南同样具有借鉴意义，海南应借助自贸试验区建设分步推进的要求，落实2020年完成脱贫任务的硬性目标，通过加强农民技能培训、实施“一村一品”和乡村振兴战略，构建城乡交流的人文基础，建立城乡交流的体制机制，从而探索中国城市化进程中避免农村衰落的可复制可推广的经验。
三是借鉴日本城乡一体化发展的其他成功经验。如：重视保护农村的生态环境，实现城乡协调和可持续发展。日本在工业化过程中统筹城乡协调发展的一个重要成功经验就是，从农村选择青年农业从业者进行专业化培养，视他们的从业方向提出产业课题，给予适当补助，并作为研究课题同农业研修相关高校关联，使高校能为农业产业升级和人才培养提供智力支持；关注农村女性农业从业者的发展，鼓励女性发挥智力与能力价值；农村资源循环自给，物质（如牲畜粪便、垃圾）和能源循环利用，实现农业、农村的可持续发展；在农村设立“卫星办公室”，使IT或者其他高新技术从业者可以一边享受安静的田园生活，一边开发新技术新产品；城市高中生、大学生成为乡镇企业或者振兴项目的伙伴，参与运营和产品的研发。
海南全岛建设自由贸易试验区迫切需要统筹考虑和妥善处理好城市与农村的关系，只有城市带动农村、农村赶上城市，城市和农村的同步发展，市民和农民素质的共同提升，建设海南自贸试验区和中国特色自由贸易港的宏伟目标才能如期实现。日本是城乡协调发展的先行者和探索者，日本农村建设过程中也曾经面临着当前海南农村发展的共同难题。正是从这一意义上讲，借鉴包括日本在内的发达国家的工业化和城市化过程中的成功经验，并结合海南的实际，按照四大战略定位的目标要求，走出一条新型城市化、城乡一体化可复制可推广的新路，是海南全岛建设自贸试验区的题中应有之义。
（作者系中国南海研究院院长、中国特色自由贸易港研究院副院长）
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