浅议海南自贸试验区建设的重点和抓手
■对自贸试验区的要求和定位，随着时间的推移和改革的深化在不断提高，本质上还是希望通过试验区探索，走出一条具有中国特色的市场化道路。
■从时代背景和海南特色看，从中央对海南自贸试验区的战略定位要求考虑，海南从优化营商环境入手，不断深化改革扩大开放会更加有利。
■营商环境的评价集中反映了特定区域的经济发展环境，测评指标的高低也彰显了需要完善和解决的重点。对海南自贸试验区而言，优化营商环境是以改革带动发展的必经之路，也是制度创新的当务之急。
自贸试验区是走高质量发展之路的“先行者”
我国在五年时间里出台了四批自贸试验区建设方案，每个自贸试验区的定位和目标都不尽相同。上海自贸试验区作为第一批自贸试验区，其总体要求是“肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命”，总体目标确定为“经过两至三年的改革试验……为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务”。2015年2.0版的上海自贸试验区改革方案，又在原来“率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系”的提法上增加了一个新要求，即“市场化”。从国际化、法治化到国际化、市场化、法治化，不仅在经济发展的动力转换和速度换挡方面有了新的要求，同时，建设目标也从“具有国际水准”到“开放度最高”，标准提升了一大截。2017年，上海自贸试验区3.0版方案进一步提出，“到2020年，率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系”。从上述变化可以看出，对自贸试验区的要求和定位，随着时间推移和改革的深化在不断提高，本质上还是希望通过试验区探索，走出一条具有中国特色的市场化道路。
如果说第一批自贸试验区主要是为全国尝试制度创新路径的话，那么第二批自贸试验区就具有更加鲜明的区域特色和行业特点，同时，定位和目标也更具有国际视野，改革指向更加明确要适应不断扩大对外开放的要求。例如：广东自贸试验区的战略定位是“依托港澳、服务内地、面向世界，将自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地”。天津自贸试验区的战略定位是“以制度创新为核心任务，以可复制可推广为基本要求，努力成为京津冀协同发展高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区”。福建自贸试验区的战略定位是“围绕立足两岸、服务全国、面向世界的战略要求，充分发挥改革先行优势，营造国际化、市场化、法治化营商环境，把自贸试验区建设成为改革创新试验田；充分发挥对台优势，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把自贸试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区；充分发挥对外开放前沿优势，建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地”。可见，第二批自贸试验区的建设，已经从第一批初始以负面清单为切入点，以探索建立贸易和投资便利化制度为主要目标的初衷，逐步提升为比较全面的、与国际接轨的对外开放制度探索，同时，探索的内容更加具体，更具有可推广性和地域适应性。第三批自贸试验区方案进一步表现出期望通过对外开放促进内部改革深化的意图。例如，辽宁自贸试验区的定位就突出“努力将自贸试验区建设成为提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎”的特色；河南自贸试验区定位为“全面改革开放试验田和内陆开放型经济示范区”；湖北自贸试验区则要求要“努力成为中部有序承接产业转移示范区、战略性新兴产业和高技术产业集聚区、全面改革开放试验田和内陆对外开放新高地”，“在实施中部崛起战略和推进长江经济带发展中发挥示范作用”；陕西自贸试验区是要“努力将自贸试验区建设成为全面改革开放试验田、内陆型改革开放新高地、"一带一路"经济合作和人文交流重要支点”，等等。而海南自贸试验区相比前三批自贸试验区，则实施范围更广、开放力度更大，同时要求也更高。
整个自贸试验区建设方案的不断深化表明，它是在我国经济发展进入新常态后，探索如何解决好质量转换、效益转换、动力转换等问题的重要尝试，核心是引领经济发展进入高质量发展之路。它是新时期我党在国际国内形势变化下探索更加有效实施治国理政战略的重要一步。这一探索正在从战略层面延伸到战术层面；战略实施途径以宏观突破点为主向微观精准定点展开；战略视角也从方向性探索的“试验区”，到找准方向后为全面推广做准备的“自由贸易港”。
海南制度创新的重点和难点
海南自贸试验区相比前三批自贸试验区，其发展建设具有三个特点：其一，建设区域更加广泛，是海南岛全岛在先行先试。其二，试验内容更加丰富，与其他自贸试验区明显不同的是，试验范围超出经济领域，涵盖了生态环境和文化旅游等其他自贸试验区方案不包括的探索重点。其三，建设指向更加明确，就是要从自贸试验区最终发展为自由贸易港。
海南自贸试验区制度创新的难点在于，首先，全岛建设，任务更加艰巨，面临着城市和乡村同步对接国际标准的制度创新任务。从海南经济发展现状看，城市部分成功对接国际标准就具有很大的挑战性，涵盖乡村更加剧了任务的艰巨性。其次，时间更加紧迫。海南自贸试验区建设在时间维度上和全面建成小康社会基本同步，存在改革与发展任务重叠，开放与发展并进的压力。第三，开放领域扩大到经济领域之外，任务更复杂、工作更敏感。海南自贸试验区建设在很多方面是史无前例的，没有前人的经验可以借鉴参照。特别是自贸试验区建设扩大开放进程中关于海岛海域的监管开发，在全国率先开放文化旅游领域，建立开放型生态型服务型产业体系，开展全球动植物种质资源引进和中转业务等等，都是海南特有的任务。第四，指向更加明确。按照中央对海南自贸试验区的战略定位和发展目标，海南不仅要“努力建成投资贸易便利、法治环境规范、金融服务完善、监管安全高效、生态环境质量一流、辐射带动作用突出的高标准高质量自贸试验区”，而且要“为逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策体系打好坚实基础”。显而易见，海南自贸试验区今后将逐步建设成为中国特色自由贸易港。这和其他自贸试验区就有所区别了。其他自贸试验区有些可能以是否成为“基地”“中心”“枢纽”“高地”等作为成功标准，海南自贸试验区必须且只能以是否成为中国对外开放度最高的自贸港作为成功标准，而且还要成为我国唯一同时面向太平洋和印度洋两大洋的重要对外开放门户。
海南自贸试验区的制度创新重点可以有多种选择，例如贸易和投资自由化便利化探索、与自贸试验区发展相适应的金融创新与监管制度改革、与自贸试验区相关的政府职能转变深化途径等等。但是，从时代背景和海南特色看，从中央对海南自贸试验区的战略定位要求考虑，笔者认为，海南从优化营商环境入手，不断深化改革扩大开放会更加有利。
海南优化营商环境的三个重点
营商环境是近期媒体关心的热点，很大原因是中央对此问题的重视，也有我国经济发展需要集中解决突出问题的需要。但是对海南而言，营商环境优化应当是自贸试验区建设的重要突破点，也是需要长期跟踪解决的问题。目前有很多机构都在做营商环境的测评工作，比较成熟并得到广泛使用的是世界银行每年发布的营商环境报告。世界银行营商环境测评指标，涵盖了企业从创业、运营到注销所经历的各个环节。测评的方法和数据来源既有客观指标也有主观评价，关注的焦点集中在开办企业、劳动力市场监管、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、跨境贸易、纳税、执行合同和办理破产等十个方面，集中反映了中小企业的评价和感受。国内的其他评价指标，在此基础上增加了政商环境方面的评估内容。
营商环境的评价集中反映了特定区域的经济发展环境，测评指标的高低也彰显了需要完善和解决的重点。对海南自贸试验区而言，优化营商环境是以改革带动发展的必经之路，也是制度创新的当务之急。从国内比较权威的城市营商环境测评结果看，近几年海口市场环境指数排在第35位，社会服务能力排在第5位，政商关系指数排在第7位，中国各个省区全面小康指数海南省位列第12位，可以说优劣势都很突出。
海南自贸试验区建设抓住营商环境这个牛鼻子，可以牵一发而动全身，这也是未来贯穿自贸港建设始终的任务。从营商环境优化需求角度来说，重要的是补齐短板，建议抓住以下三大重点：
第一，加快完善基础设施。营商环境的评价多数集中在软环境，但是海南自贸试验区在此视野之外还需要先解决硬环境的改善问题。目前除了海口、三亚等中心城市之外，海南很多城市基础设施建设明显不足，与全岛对外开放的需求不相适应，需要抓紧抓牢。环岛高铁和几大新机场建设可以大大缓解交通矛盾，但是全岛对外高度开放后，未来交通、通讯、电力等设施如果跟不上，很可能会形成制约瓶颈。如果境内外大量人流不能方便进出，港口不能物畅其流，国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区的任务也就难以完成。
第二，提升政府服务水平。营商环境优化的焦点之一是政府对企业的服务和监管水平。在坚持市场在资源配置中起决定性作用的理念之下，海南自贸试验区的发展还要以政府引导下的市场投入为主。作为未来中国对外开放度最高的区域，政府职能转变进展和服务水平高低，对自贸试验区建设进程具有决定性作用。同时，作为率先开放地区，在最大限度开放背景下如何建立有效的市场监管制度，也是自贸试验区建设的一项必答题，是对政府“放管服”水平的重要检验。
第三，提升社会治理能力。海南自贸试验区建设具有全岛高度开放的特点，除了弥补经济发展短板之外，还有探索与之相适应的社会治理方式、文化、生态建设推进路径的任务，加之承担国家重大战略服务保障区的任务，政府的作用在特定领域还需要在现有基础上继续加强。因此，面对全新的市场环境、全新的改革目标、全新的国际经济氛围，海南要深刻理解中央提出的“解放思想、大胆创新，坚持开放为先，以制度创新为核心”的要求，在没有现成经验可资借鉴的情况下大胆试、大胆闯、自主改，只有这样，才能不辜负中央对海南的大力支持和殷切期望，不辜负这个难得的历史发展机遇。
（作者系天津社会科学院原副院长、天津社科联副主席）
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