强化竞争政策 助力自贸港建设
□叶光亮
日前，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），标志着中国特色自由贸易港建设进入全面实施阶段。伴随自由贸易港建设和经济体制改革的持续深化，各方对海南高层次开放和国际化发展的期待日益高涨。
面对重大使命，海南应当解放思想、转变思路，在深化“放管服”改革和加强优质营商环境建设上下功夫，为自由贸易港和市场经济建设提供具有中国特色的国际化的解决方案。
“放管服”改革同竞争政策原则内在统一
“放管服”改革是我国促进公平竞争、优化营商环境的重要举措。这一改革同“强化对行政权力规制、放松对市场主体约束”的竞争政策原则具有内在一致性。在“放管服”改革不断深入的背景下，结合海南自由贸易港建设对公平竞争市场环境的要求，需要从竞争政策的角度进一步发掘“放管服”的内涵，突破思想桎梏，实现制度集成创新。
“放管服”，以“放”为本。成熟的、高质量的市场经济营商环境的重要特征之一，是政府避免对市场秩序的过度干预，保证市场在资源配置中的决定性作用。《总体方案》指出，海南自由贸易港政策制度体系需要以保障各类生产要素跨境自由有序安全便捷流动为支撑。这要求政府在企业行为不损害其他市场主体公平参与市场竞争的权利或消费者正当权益时，不应对其进行直接干预或设置障碍。特别地，政府需严格控制具有选择性、区域性、歧视性的产业政策的使用。对受惠主体有选择性的产业政策将加大中小企业的竞争压力；在实施范围上具有区域性的产业政策使企业管理能力的竞争变为政策套利能力的竞争；在实施对象上具有歧视性的产业政策则将引起政府间对特定产业的投资竞赛，直接导致重复投资。政府需将更多的权责事项下放给市场，变以大水漫灌式补贴为代表的产业政策为以强化营商环境建设为代表的竞争政策，充分激发市场在促进经济效率提升方面的作用。在海南发展高新技术产业的过程中，应将选择技术创新与技术发展方向的权力交还市场，使科研技术同市场需求相一致。
“放管服”，以“管”为纲。“市场并非万能”是经济学中的基本原理之一，这意味着“放管服”的根本目的绝非要求政府简单“减负”或捆住政府手脚，而是要求政府实现有针对性、高质量、高度统筹的管控以优化政府服务，更好发挥政府作用，在注重效率的同时维护市场公平竞争秩序。在竞争政策的指引下，保障各类市场主体平等适用各类经济政策，享受政策发展红利。
“放管服”，以“服”为要。政府对市场服务的优化，是一个宏观命题，而非一系列微观问题的简单组合。以各类行政审批带来的时间成本，或由基础设施质量影响的运营成本为代表的行政性成本对经营者具有重要影响。优化服务需要政府在优化经济整体运行效率的高度，在竞争政策指引下，以降低经营者的行政性成本为目标提出“一揽子”解决方案，真正将公平竞争原则落到实处。
高质量营商环境需要竞争政策强力支撑
当前我国“放管服”和优质营商环境建设的成效，多集中于“放”和便利化，以直接精简行政业务类型、优化行政业务流程等为目标和手段。但对海南自贸港建设而言，最为开放的、对市场秩序发挥最为重要的制度体系，是与国际通行的竞争政策相兼容的法治化制度体系。为在市场经济中处理好政府和市场关系，根据竞争政策的原则，政府的“管”应当在以下几个方面重点开展。
一是管不对等权力。市场经济中垄断行为的危害之所以巨大，是因为市场交易双方力量不对等，无法实现有效制衡。如个人消费者相对于企业，小企业相对于大企业，在财富规模、法务和产品专业化程度上均处于弱势地位。对此，政府需优化管理能力，对弱势群体获取合理价格、掌控个人信息等正当权利进行保护。
二是管必要设施。在竞争政策中，必要设施或广义的基础设施泛指经济活动所需要的具有公共品属性的商品、服务或标准，具有不可或缺和广泛适用两类特征。对海南自贸港建设而言，其同内地之间的交通、通信等连接设施是意义极为重要的必要设施。对此，需要在设计、建造、运营和维护的全过程实现高效管理，保障各环节的运转符合公平竞争原则。
三是管政府政策。自由贸易港的建设，对政府政策的统筹性和稳定性提出更高的要求。一方面，就统筹性而言，《总体方案》指出，要全面推行准入便利、依法过程监管的制度体系，建立与国际接轨的监管标准和规范制度。这要求信息披露、公共管理等制度需要实现统一原则下的高度协调互补，既引导和保证各类市场主体在遵守市场秩序和公共秩序的前提下发挥创造性和能动性，又保证市场监管部门能够根据准确的市场信息对企业行为进行事中事后的监督。另一方面，就稳定性而言，需要防范政策变动对企业经营带来不确定性。《总体方案》要求，统筹安排好开放节奏和进度，成熟一项推出一项，不急于求成、急功近利。这要求行政部门审慎进行政策设计，保证已出台政策原则的相对稳定，避免政策变动对经营者，特别是体量较小、获取信息能力弱的中小企业的不利影响，使各类市场主体平等享受自由贸易港建设红利。
自贸港建设需要竞争政策保障高质量服务
鉴于竞争政策基本原则同“放管服”改革和优质营商环境建设的密切联系，自由贸易港的竞争政策建设，需要从重点保障性制度出发，关注重点产业，以点带面逐步实现。
第一，突出竞争原则在自贸港经济政策设计中的基础地位。在竞争政策原则的基础上持续深化“放管服”改革，加强营商环境建设。按照竞争政策实现市场调控手段的升级，加强对市场交易中相对弱势方的保护，保护市场竞争秩序不受市场垄断和行政垄断威胁，集中精力做好公共政策和兜底类经济政策的设计。探索制度和组织结构层面改革，构建独立、统一、高层级的竞争管理机构，全面统筹经济政策的公平竞争审查与市场竞争监管，以将公平竞争审查制度等竞争政策落到实处。
第二，强化竞争政策对必要设施建设和运营的调控作用。一方面，在各类必要设施建设的过程中，充分发挥市场竞争机制作用，积极吸引社会力量参与铁路、公路、港口的建设和运营，赋予经营者组织制定行业标准、行业规范的权利，充分发挥经营者在市场信息方面的优势，提高必要设施的供给效率。另一方面，在各类基础设施运营过程中，着重注意保证使用相关设施公平、合理、非歧视的原则，保证各类市场主体公平享有使用高质量必要设施的权利。
第三，探索深化竞争原则对政府治理体系和治理能力现代化建设的指导作用。要实现政府和市场的妥善分工，在市场规律的基础上，将微观运行交给市场，宏观调控交给政府；日常运转市场负责，违法救济政府负责；经济治理方面实现政府与市场责任的有机统一。简化不必要的行政管控，实现社会服务便利化；集中专业力量加大对保障性政策的设计和维护力度，实现社会治理法治化；重视维持同市场主体的亲清关系，实现政府政策的科学、稳定、可预期。充分发挥制度优势，提升政府在促进市场信息和技术匹配的能力，如推进产学研力量的高效融合，保证技术创新、模式创新等行业发展过程的科学性和高效性。以政府和市场间各司其职、分层治理、互相支持的关系为基础，在海南公共政策、社会管理、文化建设等部门全面推广相关制度安排，形成政府治理体系和治理能力现代化建设的海南经验，为全国经济管理制度建设提供范本；并树立自由贸易港建设的海南标杆，充分体现社会主义制度的优越性。
（作者单位：海南大学）
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