用程序性机制确保文件不任性

最高法行政审判庭庭长黄永维10月30日称，在现实生活中，规范性文件损害公民合法权益、影响法制权威统一的现象并不少见，“如一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力、争利益，乱发文件，严重损害了公民的权利，群众反映强烈”。

一般来说，红头文件包含两类:一类是内部管理类的。另一类是规章以下的规范性文件，它属于抽象行政行为，与所有不特定的行政相对人息息相关，有人将之称为隐形的“法律”。在行政诉讼案件过程中，当事人可以对规范性文件请求人民法院附带审查，人民法院审查认为不合法的则不作为认定行政行为合法的依据。这种事后的司法审查尽管为当事人权利救济提供了法定渠道，但是往往在还没有诉讼之前，当事人的合法权益已经因为不合法的红头文件而遭受损害，给其正常的生产生活带来了不利影响。

少数地方的红头文件任性折射出的是决策存在问题，只有将决策者的发文权力关进制度的笼子，红头文件才不会任性。目前，我国法律并未就规范性文件的制定主体、程序等作出统一规定，但不少省份就此出台了管理办法。前不久，安徽省政府办公厅发布的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定了发文的硬性门槛，并要求文件起草前先要评估论证。

要防止红头文件任性损害不特定行政相对人合法权益，有必要启用合法性审查前置和事后追责两个程序性机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。这是党的纲领性文件中明确的审查前置程序，各地应当细化落实。但是哪些文件由哪一级的机构具体负责备案审查以及审查的期限等，应当通过顶层设计予以规范，以免责任主体不明导致备案审查流于形式。当然，文件制定机关在文件报备之前，也应当事先进行合法性评估论证，这应当作为集体决策讨论的前置程序，否则，就不得提交审议。只有这样，才能尽可能地保证文件质量。（法日）

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