海南自贸港法定机构发展刍议□ 应验

法定机构是承担公共事务管理和服务职能，却不列入行政机关序列，而治理结构、人事管理、财务监管等方面相对独立和自主的机构。因其不纳入政府部门序列，薪资水平和奖惩机制灵活，从而能更好吸引人才。因其实行企业化管理，组织模式和执行能力高效，从而能有效提高提供公共服务效率。法定机构创新的法人治理模式，兼具了政府功能和企业效率，是公共服务供给的新形态。

新加坡法定机构模式

法定机构最早源于英国。1968年提交给英国政府的《富尔顿报告》中就建议设立具有不同程度自主权的责任单位，专门负责某些特定的公共事务。1988年由伊布斯领导的效率小组向撒切尔夫人提交的《改进政府管理：下一步行动方案》中也提出，建立执行机构来执行公共政策和提供公共服务。但是，这些执行机构并没有独立地位，仍隶属于政府具体部门，在重大项目、预算经费和人事任免等方面受主管部门的管理和约束。可以说，责任单位或执行机构就是今天法定机构的雏形。

法定机构真正的大规模实践是在新加坡。目前，新加坡中央政府共设有法定机构65个。作为典型的自由贸易港，新加坡政府将专业性、技术性或社会参与性较强的公共服务和管理职能交由法定机构承担。从领域和功能上看，法定机构主要发挥以下作用：促进经济发展、开发公共住房和推进市区重建、发展教育、促进旅游、促进新加坡成为金融中心、促进文体活动、加强环境保护和促进公共卫生。比如，新加坡经济发展局的主要职责是促进出口和吸引外资，并为国内企业提供技术和咨询服务；新加坡国际企业发展局致力于帮助本国企业实现国际化发展。

新加坡政府何以大力发展法定机构？第一，法定机构能更有效率地贯彻国家经济社会发展战略。传统的行政系统受到规章制度约束，对经济和社会领域某些具体事务的管理缺乏灵活性。而法定机构能够充分利用自主性和灵活性的优势，与政府部门形成合理的分工。第二，法定机构能够缓解政府部门的工作压力，提高工作绩效。通过把政府部分职能转交给法定机构，可以有效减少政府部门工作总量，提高政府部门工作效能。第三，法定机构能够减少公务员队伍中优秀人才的流失。由于企业的薪资待遇水平往往高于公共部门，部分优秀人才就会流向企业，造成政府部门人力资本流失，而法定机构能提供优渥的薪资福利来稳定公务员队伍。

海南自贸港法定机构现状

自2010年深圳前海管理局法定机构改革以来，我国内地多地先后开展了法定机构试点。按其类型可大致分成两类，一类是经济产业功能管理机构，以提供经济管理大类职能为主，如深圳前海管理局、青岛蓝谷管理局、上海陆家嘴金融城；另一类是公共服务功能机构，旨在推动公共服务供给的市场化，如佛山顺德区产业服务创新中心、广东省代建项目管理局、深圳市公证处等。

在加快建设自由贸易港背景下，海南也加紧了法定机构的探索。2019年11月30日，省委七届七次全会通过了《中共海南省委关于提升治理体系和治理能力现代化水平加快推进海南自由贸易港建设的决定》，明确提出“完善和优化机构职能体系，巩固深化党政机构改革成果，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，稳妥开展法定机构改革。”目前，海南在省级层设立了海南国际经济发展局、海南省大数据管理局等，在海口江东新区、三亚崖州湾科技城、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、洋浦经济开发区、海南生态软件园等地实行“一园一策”，积极鼓励法定机构的探索和实践。

海南法定机构的探索概括起来有三个“新”：一是“政府主导、各方参与”的经济运行管理新模式，二是“寓管理于促进之中”的经济公共服务新方式，三是“以服务养服务、以效率求质量”的经济资源配置新机制。其中，海南国际经济发展局在全国首创登记为社团法人，由各发起单位建立理事会作为决策机构，履行出资人和管理责任，履行经济领域公共服务职责。海南省大数据管理局登记为事业单位法人，海南省博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局登记为企业法人。后二者由省政府成立领导小组作为外部决策机构，同时探索实行“共治平台+法定机构”的公共治理模式，现已初见成效。

海南自贸港法定机构发展建议

当前，海南需参照国际自由贸易港经验，继续稳妥推进法定机构的体制机制创新，将内部的法人治理模式改革和对外的服务功能创新相结合，加快建立适应中国特色自由贸易港建设的行政架构，更好满足海南自由贸易港建设的中长期需要。

第一，创新模式压缩立法周期。“一立法一机构”是法定机构设立的必要条件。目前，我国内地法定机构的设立普遍存在立法酝酿周期长、程序复杂的情况。自发布试点规划到形成具有法律效力的立法依据，周期普遍在一年以上。海南法定机构可借鉴上海陆家嘴金融城的举措，通过先易后难的方式压缩立法周期。当地先由浦东新区人大出台相关决定，后由上海市人大出台地方性法规，先确立陆家嘴的法人主体地位，极大缩短了立法周期。

第二，完善结构推进法人治理。在法定机构改革中，适用对象不仅包括事业单位，还可以对行政机关以及具有特殊性质的国有企业进行法定机构改革。法定机构是“企业化的政府，但不是政府的企业”。要结合工作定位和服务性质合理选择法人治理类型。机构为事业单位法人，可考虑行政首长负责制；机构是社团法人，可采用理事会决策，实行法人治理模式，企业法人则可采用董事会决策、总经理执行的模式。

第三，稳妥推进分步实施、过渡。法定机构改革要“分类施策”。深圳前海管理局和青岛国际邮轮港在成立之初就明确法定机构治理模式，而陆家嘴金融城和青岛蓝谷管理局则由管委会转型为法定机构治理。法定机构还要“分类管理”。在过渡期内，身份管理、人员聘用、退休待遇、薪酬和绩效管理需要做好衔接；同时，积极发挥法定机构灵活性的优势吸引人才。比如，深圳前海和南沙产业园解决了港澳人才的聘用问题，通过有竞争力的薪酬留住了高端优秀人才。

（作者系北京大学政府管理学院博士生）

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