以自然资源优势服务农垦改革发展
农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的，经过70多年的发展，在屯垦戍边、支援国家经济建设、保障粮食和农产品安全等方面作出了重大贡献，形成了组织程度高、规模化突出、产业体系健全的独特优势。《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出，要积极推进城乡及垦区一体化协调发展，推进农垦土地资产化。海南农垦作为全国第三大垦区，如何发挥好自然资源优势，融入自贸港建设，既是重大使命，也是重大机遇。
困难和问题
相较于北方垦区保障粮食作物、耕地占比大的特点，海南农垦以种植橡胶以及热带作物为主，既有全国各垦区面临的共性问题，也有改革发展中的具体问题。
在法律层面，国有农用地的权利属性还不明确，如何明确国有农用地所有者代表，处理好所有权与使用权、经营权的关系，发挥好农垦的规模化和产业化优势，是农垦企业面临的重要理论和现实问题。
在体制机制层面，农垦企业亦农亦工、亦城亦乡，加之长期以来农垦与地方形成的“二元体制”仍有较大惯性，使得相关支农惠农政策不能完全覆盖，农村土地管理制度改革、村庄规划等也尚未在农垦系统得到很好贯彻执行。
在宏观布局层面，垦地融合矛盾突出。从相对比例看，海南农垦约占全省面积20%，远高于全国范围4%的平均水平，而且相对于全国主要垦区的相对集中分布，海南农垦以“蛋花”状形式分散在各市县，与周边农村土地“犬牙交错”。全国农垦系统普遍存在的“垦地融合矛盾”，在海南农垦更为尖锐和突出。
在微观分布层面，生产队居民点数量多、分布广、规模小，用地不够集约。农业用地分散，土地权属纠纷多，影响制约规模化的生产和发展。
在空间规划层面，村镇规划体系未能覆盖生产队，发展空间预留不足。
思考和建议
（一）以问题和目标为导向，明确土地资产管理的定位和职责。建议围绕国有企业改革定位，明确维护权益、保值增值、服务支撑、守住底线四项核心职责。在维护权益上，要继续做好国有土地使用权确权登记，明晰土地家底，明确职责，做到守土有责。建议在国家相关试点中，研究明确不同类型垦区国有土地所有者代理行使主体，探索所有者权益的有效实现形式，明确农场作为使用者的职责和权利义务关系。在保值增值上，要根据土地所有者授权，行使好土地使用权和经营权，促进土地要素的高效配置。在服务支撑上，要围绕农垦改革，发挥好农垦土地资源规模化优势，促进产业发展，服务国家农产品安全和相关战略保障需求，服务海南自贸港建设需求。在守住底线上，要高度关注中央关于“农垦改革决不能把公有制改没，把农业改弱、把规模改小”的要求，高度关注生态保护、耕地林地保护、抵押担保的风险防范等问题，牢牢守住底线。
（二）根据农垦土地利用特点，创新制度设计。一是宏观层面，针对农垦农业性质、农村形态突出的特点，建议在农村土地管理制度改革大框架下，梳理相关政策、实践、案例，研究提出政策建议。例如，对于开发边界外的垦区场部和生产队国有建设用地，建议参照农村集体建设用地入市规定，以出让、出租、作价出资（入股）等方式用于项目建设，作为推进“城乡及垦区一体化协调发展”的重要抓手。二是微观层面，解剖麻雀、探索试点，从企业实践角度提出政策创新建议。例如，建议将垦区搬迁撤并型生产队，向场部集中或就近并入成规模的中心居民点，共享公共服务设施，提升土地利用效率。将腾挪出来的建设用地，用于发展乡村新产业、新业态，或通过城乡建设用地增减挂方式流转，在满足生产作业的同时，实现集中居住、改善人居环境。
（三）确定垦区生产队居民点属性，探索因地制宜的实用性村庄规划。一是建议将城镇开发边界、产业园区范围内的生产队居民点用地，规划为城镇建设用地，按照乡镇区进行规划管理。二是建议允许农垦推进生产队居民集中居住，将场部区外1000人以上规模的大型生产队，按集中居住区建设，规划为城镇建设用地，参照乡镇进行规划管控。三是建议城镇开发边界、产业园区范围外的生产队居民点用地，规划为城镇建设用地，参照乡村区域进行规划管理。四是探索因地制宜的实用性村庄规划编制模式。可采取原农场或作业区为单位整体编制、单个生产队单独编制，或与邻近的乡村（生产队）联合等多种方式推进编制工作，共享乡村设施，共推乡村产业发展。
（四）从土地资源拓展到“自然资源”，积极参与生态文明领域相关部署和试点。一是建议配合主管部门，统筹做好热带雨林国家公园内涉及农垦权属的自然资源资产清查统计与资产管理，研究通过置换、合作协议、地役权等方式，支持好国家公园建设。二是落实《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，积极争取参与相关生态保护修复和生态补偿试点等。三是按自然资源部统一部署，配合开展海南垦区自然资源统一确权登记工作，摸清家底，推动自然资源资产的有偿使用。
（作者单位：海南省农垦投资控股集团）
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